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太湖流域防汛抗旱减灾体系建设

—— 徐洪张怡

发布时间：2010年04月21日访问人数：406 字体：大中小打印

（太湖流域管理局防汛抗旱办公室，上海 200434）

太湖流域片地处长江三角洲和东南沿海，地跨江苏、浙江、上海、福建、安徽四省一市，按水系划分为太湖流域和东南诸河两个区域，总面积 24.5 万 km2 。其中，太湖流域地处长江三角洲，三面滨江临海，一面环山，北抵长江，东临东海，南滨钱塘江，西以天目山、茅山等山区为界，呈周边高、中间低的碟状地形，流域面积

3.69 万 km2 。东南诸河位于我国东南沿海地区，地形地貌以山地、丘陵为主。

太湖流域是典型的平原河网地区，河流纵横，湖泊星罗棋布。太湖流域水面积为 5551km2，约占流域总面积的 15% ，湖泊面积 3159km2，太湖是流域内最大的湖泊。太湖流域河道总长约 12万 km ，河道密度达3.25km/km2 ，是全国河道密度最大的地区。东南诸河河流众多，自成体系，独流入海。其中，钱塘江、闽江是浙闽地区两条最大河流。太湖流域属亚热带季风气候区，四季分明，雨水丰沛，热量充裕。太湖流域多年平均气温 15 ～ 17 ℃ ，流域多年平均降水量 1177mm ，空间分布自西南向东北逐渐递减，多年平均年水面蒸发量为821.7mm ，多年平均天然年径流量为 161.5 亿 m3 。浙闽地区地处亚热带季风气候区，气温高、湿度大，水汽来源充沛，冬季盛行偏北风，夏季盛行偏南风。浙江省多年年平均气温 15.3 ～ 18.3 ℃ ，多年平均年降水 1604mm 。福建省多年年平均气温在 17 ～ 21 ℃ ，多年平均年降雨量一般在 1100 ～2000mm 。

太湖流域片是全国经济最发达、最具活力的地区之一，在我国经济社会发展中占有举足轻重的地位。2007 年太湖流域片国内生产总值 51835亿元，占全国的 21% ，人均国内生产总值 4.2 万元。

太湖流域片特殊的气候及地形地貌特征决定了洪、涝、旱、台风和山洪等灾害频繁且损失巨大。1949年以来，太湖流域先后发生了 1954 、1991年和 1999年三次流域性大洪水。1991年和 1999 年的两次洪涝灾害造成的直接经济损失超过了 250亿元。1998年，闽江上游发生了 20世纪以来最大洪水，也造成了严重的经济损失；据统计，1949年以来在太湖流域片登陆的台风有 125次，占在我国大陆登陆台风总数的 29 ％，平均每年都有 2 ～

3个热带气旋直接影响太湖流域片，造成严重的灾害损失。其中，2006年第 8号台风“ 桑美 ”是 1949年以来正面登陆我国大陆的最强台风；受气象和地理因素影响，太湖流域片干旱也十分严重，以浙闽山区和沿海岛屿最为突出。1978年，太湖流域发生了严重旱情。2004年福建省发生了 1939年以来最严重的夏秋冬三季连旱。

新中国成立以后，太湖流域水利建设得到加强，尤其 1991 年太湖流域大水以后，太湖流域综合治理十一项骨干工程相继开工建设。目前，治太骨干工程已基本建成，结合流域内已有的水利工程，太湖流域已初步形成洪水北排长江、东出黄浦江、南排杭州湾，充分利用太湖调蓄，“ 蓄泄兼筹，以泄为主 ”的流域防洪骨干工程体系。与此同时，太湖流域防洪非工程体系建设也得到了加强，抗旱减灾体系建设也取得长足进展。

1 防洪减灾体系建设

1.1 防洪规划

新中国成立后，太湖流域各省市积极开展治水实践，兴建水利工程。1954年太湖流域大水后，为妥善处理好太湖洪水的蓄泄和太湖周边地区涝水的出路，流域综合治理和防洪规划工作得到加强。经过多年的努力，《太湖流域综合治理总体规划方案》于 1987年 6月经国家计委批准，成为流域治理第一个法律性依据文件。

《太湖流域综合治理总体规划方案》确定了流域治理以防洪除涝为主，统筹考虑供水、航运和环保等利益的任务，提出了太浦河、望虞河、环湖大堤、杭嘉湖南排等流域骨干工程，为建设流域防洪工程体系奠定了坚实的基础。1991 、1999年流域大水以后，太湖流域防洪规划工作进一步推进，国务院先后批复了《关于加强太湖流域2001 ～ 2010年防洪建设的若干意见》、《太湖流域防洪规划》，太湖流域防洪规划体系得以进一步完善。

太湖流域各省市积极推进防洪规划工作，江苏省根据流域防洪规划，加快规划工程组织实施，经过几十年的治理，先后开挖了境内的太浦河、望虞河，兴建了环湖大堤，圩区实行联圩并圩，修筑圩堤，兴修塘坝，疏浚河道，兴建涵闸，发展机电排灌，提高了防洪减灾能力；浙江省组织编制并由省政府批准了钱塘江、瓯江和杭嘉湖防洪规划，其他流域防洪规划已由有管辖权的市政府批准。根据流域防洪规划，通过加快病险水库除险加固，加强海塘的配套完善和维护管理，加强主要江河堤防和防洪控制枢纽建设，提高了防洪减灾和防御超标准台风的能力；上海市根据城市经济社会发展规划和地区水情、工情的变化，按防洪除涝规划标准部署工程措施。加强黄浦江防汛墙和外围海堤工程，完善除涝格局，已基本形成以千里海塘、千里江堤、区域除涝、城镇排水为骨干的“ 四道防线 ”；福建省以闽江流域防洪规划为重点，不断完善防洪规划体系，开展了水库工程建设、千公里海堤加固建设和千公里江堤建设为代表的大规模防洪、防潮工程建设，初步建立了防洪减灾工程防御体系；安徽省根据批准的《新安江流域综合治理规划》，在太湖流域境内开展修建水库，加高加固堤防，修筑护岸，河道疏浚等工程建设，不断提高防洪除涝标准。通过各省市防洪规划工程体系的不断建设和完善，对流域防洪、除涝、引水、航运等都发挥了巨大的作用。

1.2 防洪工程建设

1991年太湖流域大水以后，望虞河工程、太浦河工程、环湖大堤等十一项治太骨干工程相继开工建设，目前已全部建成，太湖流域初步形成了洪水北排长江、东出黄浦江、南排杭州湾，充分利用太湖调蓄，“ 蓄泄兼筹、以泄为主 ”的流域防洪骨干工程体系，在抗御 1991 年、1999年和 2009 年流域洪水中发挥了显著的防洪减灾效益，同时为 2002 年起实施的引江济太的顺利实施提供了重要的工程保障。

1.2.1 堤防工程

江苏省太湖流域的堤防工程主要有环湖大堤、望虞河堤防工程和太浦河工程。其中，江苏省境内环湖大堤232km ，防洪标准按 1954年型洪水设计，堤顶高程按1954年型洪水位 4.66m 加十级风浪爬高和安全超高考虑。望虞河堤防 110.5km ，江苏省境内太浦河堤防73km ；浙江省太湖流域的堤防工程主要有环湖大堤、西险大塘、导流东大堤和钱塘江北岸海塘。环湖大堤浙江段全长 65.12km 。西险大塘全长 44.6km ，导流东大堤全长 44.7km ，防洪标准为 100年一遇设。钱塘江北岸海塘长 188.1km ，整体防御标准整体达到 50年一遇～ 100年一遇；上海市已建成一线海塘 514km ，整体上达到 100 年一遇潮位加 11级风防御标准以上，部分堤段达到 200 年一遇潮位加 12级风标准；黄浦江防汛墙全长 511km ，其中市区段全长 294km ，可防御千年一遇潮位；上游干流及其支流段 217km ，按 50年一遇的防洪标准设防；福建省按防御历史最高潮水位加 10 ～ 12级风浪高标准完成海堤加固达标建设 1070km ；按国家规定的设防标准兴建加固江堤 1019km ；安徽省黄山市建成防洪堤175.06km 。

1.2.2 分蓄洪工程

浙江省东苕溪瓶窑以上建有南湖、北湖 2个分滞洪区，其中南湖滞洪区位于南苕溪右岸余杭镇上游侧，分洪时滞蓄南苕溪洪水，降低余杭镇及下游东苕溪洪水位。滞洪区蓄洪面积 4.7km2 ，100年一遇洪水位时，相应库容 2400万 m3 ；北湖滞洪区位于东苕溪支流中苕溪的左岸，分洪时可滞蓄中苕溪洪水，分滞中苕溪洪峰入干流。北湖滞洪区蓄洪面积 5.3km2 ，20年一遇设计蓄洪水位时，相应库容 2066万 m3 。

1.2.3 河道整治工程

1950年以来，太湖流域开挖和疏浚了骨干河道约 30多条，域苏南地区通江河道先后疏浚和开挖了九曲河、新孟河、德胜河、锡澄运河、常浒河、张家港、七浦塘、白茆塘河浏河等。湖西腹部地区疏浚了南溪水系和洮口水系的河道。杭嘉湖地区主要开挖了南排工程长山河，红旗塘，实施了东苕溪导流工程。上海地区主要河道工程由淀浦河、川杨河、大治河、金汇港、油墩港等。

福建省实施了千公里河道整治工程试点建设，经过几年的努力，完成 144条河道整治工程，共清淤整治河道长度 507.62km 。安徽省黄山市也开展了大量的河道清淤整治工作。

1.2.4 水库工程

太湖流域片共有水库 8100余座。江苏省已建水库908座，其中在太湖流域有 164座，控制流域面积542.6km2 ，总库容 4.21 亿 m3 ，调洪库容 2.12 亿 m3 ；浙江省已建水库近 4000座，其中在太湖流域有大中型水库 14 座，控制流域面积 1900km2，总库容 9.65 亿 m3 ，防洪库容

4.49 亿 m3 。福建省已建水库 3000多座，其中大中型水库170座，库容达到 128亿 m3 ，兴利库容达 64.12 亿 m3 ；安徽省黄山市已建水库 219座。太湖流域各类水库不仅在历次防洪减灾中发挥了巨大的拦洪削峰作用，同时也为山区丘陵地区经济社会发展提供了防洪保障、水资源保证、水环境保护，取得了显著的社会效益和经济效益。

1.3 防洪非工程措施

1.3.1 法规体系

太湖流域在深入贯彻执行《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《中华人民共和国防汛条例》和《中华人民共和国抗旱条例》等法律法规的同时，不断加强法律法规体系建设。太湖局组织开展了《太湖管理条例》立法前期工作，进一步加强太湖开发、利用、保护、治理等活动的管理，努力保障太湖流域防洪和供水安全，保护和改善太湖流域生态环境，促进太湖流域水资源的可持续利用。此外，太湖局还加强洪水影响评价、涉水项目行政审批等工作，进一步加强防洪社会化管理。

各省市加快水利法制化建设进程，突出抓好依法防洪、科学防洪工作，进一步规范了防汛抗旱工作行为，增强了全社会的水患意识和法律意识，使防汛抗旱工作逐步走上法制轨道。江苏省颁布出台了《江苏省长江防洪工程管理办法》、《江苏省水文管理办法》、《江苏省河道采砂管理实施办法》和《江苏省湖泊保护条例》等法规，修订了《江苏省水资源管理条例》；浙江省颁布出台了《浙江省防汛防台抗旱条例》、《浙江省水资源管理条例》、《浙江省钱塘江管理条例》、《浙江省水利工程安全管理条例》等地方性法律法规和《浙江省防御洪涝台灾害人员避险转移办法》、《浙江省水库大坝安全管理办法》等政府规章；上海已基本形成以《上海市防汛条例》为骨干、以一系列规章制度为支撑的防汛法规体系，为依法防汛提供了有力的法制保障。上海市则颁布出台了《上海市防汛条例》进一步依法明确各级防汛职责和任务，规范防汛工作行为；福建省颁布出台了《福建省防洪条例》，并结合实际情况，制定了《福建省实施〈中华人民共和国防洪条例〉细则》，进一步在法规体系上明确防汛组织、防汛与抢险、防汛经费等方面职责。同时，福建省抗旱条例立法的前期工作正在有序开展；安徽省在加强防汛立法工作的同时，于 2003年颁布出台了《安徽省抗旱条例》，为全国首家出台的地方性抗旱法规。

1.3.2 预案体系

针对流域洪涝、缺水、水污染等突出问题，太湖局及流域各省市积极组织开展编制和修订完善流域防汛、抗旱、防台风、应对突发性水污染等预案，力争尽快形成完整的预案体系。经过多年实践和研究，《太湖流域洪水调度方案》、《太湖流域引江济太调度方案》已经国家防总和水利部批复。按照国家防办有关要求，太湖局正在组织编制和修订太湖防御洪水方案、太湖流域洪水调度方案、太湖水量调度应急方案、太湖流域水量调度应急预案等，不断完善预案体系，为流域防洪和抗旱调度管理提供保障。

江苏省在抓好全省防洪预案、水利工程调度方案、大中型水库防洪抢险预案修订完善工作的同时，重点编制完成了《江苏省防汛防旱应急预案》、《江苏省防御台风应急预案》以及《饮用水源地突发性水污染事故水利工程应急调度预案》等；浙江省提出了《浙江省防汛防台抗旱预案体系建设框架》，全面指导各级各部门预案编制工作。目前，已制定预案达数万个，基本形成了“ 横向到边、纵向到底责任到人 ”的预案体系，并确定每年5月份的最后一周为“ 全省防汛预案演练周 ”；上海市按照应急管理的规范要求，建立了防汛防台四色预警、四级响应的工作机制；福建省按照台风及暴雨洪水、干旱灾害等级、防抗灾害工作的需要，按照部门工作职责，修订完善了《福建省防洪工作预案》、《福建省防台风工作预案》和《福建省抗旱工作预案》。根据突发公共事件总体应急预案，颁布了《福建省防洪防台风应急预案》。福建全省有防洪、防台风任务的各设区市、县（市、区）也都制定了相应预案；安徽省黄山市制定了《黄山市防汛抗旱应急预案》、《黄山市中心城区防洪预案》、《黄山市山洪灾害防御预案》、《黄山市防御台风工作预案》等。

1.3.3 防汛现代化

近年来，太湖局结合流域防汛抗旱和引江济太工作，不断加强防汛现代化建设，构建了太湖流域复杂平原河网地区分布式数值模型，开发了引江济太水量水质联合调度模拟系统、太湖调水效果评估系统和可视化三维动态模拟系统，建设了太湖局防汛抗旱指挥系统，完善了流域洪水预报与调度系统，初步形成了水资源和防洪调度决策支持平台，并直接应用于近几年的水资源和洪水调度实践。

江苏省根据防汛防旱工作的任务要求，建设了以水情、工情、旱情、灾情信息采集系统为基础、通信系统为保障、计算机网络系统为依托、决策支持系统为核心的应用系统。为各级防汛防旱部门及时提供各类防汛防旱信息、洪水和旱情的预测预报，并为防汛防旱调度决策和指挥抢险救灾提供技术支持和科学依据；浙江省建成了全省网络化实时水雨情监测预警系统、台风路径实时采集发布系统、防汛远程会商系统、水利工程数据库、水利地理空间数据平台、防汛重要水利工程图像监视系统和钱塘江、东苕溪等重要流域洪水调度系统及大型水库洪水调度系统等防汛防台抗旱决策支持系统；上海市建成了防汛指挥信息系统集成了上海市和流域的气象、水文、海洋、海事等信息，基本实现了水情、雨情、灾情的实时采集和传输，防汛设施和抢险物资的数字化管理，以及多部门的远程会商和预警信息的即时群发；福建省建设完成了闽江洪水预警报系统，并充分运用现代科技设备，开展了包括流域洪水预警报和预报调度、气象及汛情监视、防汛洪水风险图、风暴潮数值预报、防汛远程视频会商等 14个子系统在内的防汛指挥网络系统建设，实现了气象、水文监测自动化和现代化，实现信息资源共享，有效地提高了防汛抢险指挥科学决策水平；安徽省黄山市先后建成了中心城区洪水预警预报系统，防汛抗旱决策支持系统，省、市、区县三级异地可视会商系统，新安江大桥洪水视频监视系统等。

2 抗旱减灾体系建设

2.1 引江济太

太湖流域水资源量不足，水污染严重，水质性缺水问题十分突出。按照温家宝总理的指示精神和水利部党组的治水新思路，太湖局经过充分分析和论证，提出了利用现有治太工程体系，引长江丰富的过境水量入太湖流域改善水环境的设想，并于 2002年 1月 30日起，会同流域两省一市正式启动了引江济太，引江济太先后经历了调水试验、扩大调水试验两个试验阶段，并从 2005年起转入长效运行。在太湖局和流域两省一市的共同努力下，八年多来，通过常熟水利枢纽共调引长江水亿 147.6 亿 m3 ，通过望亭水利枢纽入太湖 65.3 亿 m3 ，结合雨洪资源利用，通过太浦闸向下游增供水 107.7 亿 m3 。

在引江济太实施过程中，太湖局通过组织召开引江济太联络员会议和讨论座谈会，充分征求各方意见，研究确定年度调水方案，同时还组织编制了调水期间可能出现的工程运用、水污染等事件应急预案。引江济太调度过程中，按照调水方案，以努力确保流域防洪安全为前提，积极探索雨洪资源利用，精心组织工程调度。为及时掌握引江济太期间望虞河、太浦河、环湖大堤等流域重要工程沿线建筑物的运行情况，太湖局积极组织开展工程巡查和督察，通过监督主要枢纽工程运行来减少清水分流，避免污水入湖。同时，太湖局还组织编制引江济太水量水质监测方案，组织对望虞河、太浦河、太湖等区域开展了大量的水量水质监测工作，获得了大量的水文水资源监测数据。另外，为解决相关技术难题，太湖局结合引江济太调水实践，组织开展了引江济太水量水质联合调度研究、引江济太效果评估、望虞河西岸排水出路及对策研究、引江济太管理体制研究、引江济太三维动态模拟、引江济太综合效益评估和长效运行机制研究、引江济太对流域经济社会影响评估等专题研究工作。

八年来，引江济太增加了流域水资源的有效供给，太湖水体水质和流域河网地区水环境得到明显改善，保障了流域供水安全，提高了水资源和水环境的承载能力，促进了流域经济社会的发展。通过引江济太，以动治静，加快了太湖水体置换及河网水体流动；以清释污，改善了太湖及河网水质；以丰补枯，提高了太湖流域水资源承载能力；以丰补枯，提高了太湖流域水资源承载能力；应急调度，有效应对突发水污染事件；促进了太湖流域经济社会可持续发展。

太湖局积极探索流域防洪和水资源调度的新理念，逐步实现水资源调度的“ 四个转变 ”，即从洪水调度向洪水调度与资源调度相结合转变，从汛期调度向全年调度转变，从水量调度向水量水质统一调度转变，从区域调度向流域与区域相结合调度转变。结合引江济太调水实践，太湖局还先后组织开展了引江济太水量水质联合调度、引江济太效果评估等多项专题研究，取得了丰硕的成果，为引江济太长效运行和工程规划提供了决策依据。

2.2 抗旱减灾工程

为积极应对山区、岛屿等地区水资源短缺和季节性干旱问题，太湖流域各省市积极开展抗旱工程体系建设，加强工程调度运用，充分发挥水利工程的抗旱减灾作用。江苏省不断加强水库、涵闸工程建设，不断完善抗旱工程体系，并加强工程长江引水调度，缓解区域用水紧张局面；浙江省为了减少干旱造成的经济损失，重点加强水库建设，并实施了水资源保障百亿工程，重点解决区域性缺水和城乡居民优质饮用水供水问题；福建省主要开展了蓄水工程建设、“ 六千 ”水利工程建设、应急抗旱水源工程建设和海水淡化工程，并在节约用水的基础上，开展了优化调度、打井抗旱、抗旱服务组织建设、人工增雨、城市供水情况日报制度、建立抗旱信息系统等非抗旱非工程措施；安徽省黄山市通过制定《关于建立黄山市抗旱减灾长效机制的意见》，以实现“ 防御体系健全，水利设施配套，节水农业形成，保障措施到位，抗旱能力提高，减灾效益明显 ”为目标，积极推进抗旱工作。

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