(2005年11月10日)

2005年台风活动频繁，全球共生成82个热带气旋，台风灾害在世界范围内产生了重大影响。特别是今年8月23日在巴哈马东南海域上形成的“卡特里娜”飓风袭击了美国南部的密西西比州、路易斯安那州和亚拉巴马州，新奥尔良市防洪堤决口，全市一片汪洋，造成20多万人无家可归，1100多人死亡，给墨西哥湾地区造成2000多亿美元的经济损失。今年在西北太平洋（含南海）共生成21个热带气旋，其中有8个在我国大陆登陆。今年登陆我国大陆的台风主要有4个特点：一是登陆台风多、强度大。今年在我国登陆的台风个数较常年偏多1个。在登陆我国的8个台风中，有6个风力在12级以上，另外2个风力达到10至11级。其中第9号台风“麦莎”登陆时最大风速达到45米每秒，与2004年“云娜”台风强度相当。二是影响范围广、降水多。今年登陆我国的台风影响范围涉及20个省（自治区、直辖市）。其中第9号台风“麦莎”8级以上风力历时长达204个小时，在陆地上移动历时长达75小时，为近年来影响历时最长的台风。此次台风先后影响浙江、福建、上海、江苏、安徽、山东、河北、天津、北京、辽宁等14个省（市），降水总量达2853亿立方米。三是登陆地点偏北、偏东。今年有3个台风在福建登陆，2个在浙江登陆，2个在海南登陆，1个在广东登陆。台风登陆的位置较常年显著偏北、偏东。四是首次登陆晚、时间集中。7月18日第5号台风“海棠”率先在福建连江登陆，首次台风登陆时间较常年偏晚21天。之后，相继7个台风在我国登陆，仅9月1日至10月2日1个月时间内，就有4个台风登陆。

今年的台风造成沿海和部分内陆省份受灾严重，共有7284万人受灾，死亡353人，失踪64人，农作物受灾面积4843千公顷，直接经济损失750亿元。在党中央、国务院的正确领导下，国家防总及时部署，国务院有关部门密切协作，地方各级党委政府广泛动员，精心组织，周密安排，做到了领导到位、技术到位、物资到位、抢险到位、保障到位，采取有效措施，最大限度地减少了人员伤亡和财产损失，夺取了2005年防台风的全面胜利。

1990年以来，国家防总先后在浙江、福建、广东、上海等地召开了10次全国防台风工作会议，针对我国台风灾害的特点和防台风工作存在的实际问题，总结经验教训，研究对策措施，有力推动了防台风工作的开展。但是,由于我国特殊的地理位置决定了台风灾害非常频繁，我国所处的西北太平洋发生热带气旋的频率在全球各地区中最多，占38％。平均每年要有7个台风在我国沿海登陆，最多年份达12个。全球有记录以来中心气压最低、风速最大的台风都出现在西北太平洋地区。我国是世界上遭受台风影响最严重的3个国家之一（另外两个国家是美国和孟加拉）。历史上台风暴潮不仅给沿海地区造成严重灾害，而且常常伸入内陆造成大江大河的流域性大洪水和山洪、滑坡、泥石流等灾害。我国台风登陆直接影响范围北起辽宁，南至两广和海南的广大沿海地区。台风深入内陆后暴雨洪水影响范围更为广大，涉及到我国华南、华中、华北、东北、西北和西南所有的大区。1922年8月2日在广东汕头登陆的台风造成潮汕地区约7万人死亡。1956年8月1日12号台风在浙江象山登陆，仅浙江一省就造成80多万间房屋倒塌，受伤达2万余人，死亡4945人。近50年内曾经出现过与“卡特里娜”强度相近的台风。1973年9月登陆海南琼海的14号台风登陆时最大风速60米每秒（“卡特里娜”为62.57米每秒）。1956年8月登陆浙江象山的12号台风登陆时中心气压923百帕（“卡特里娜”为920百帕）。特别值得注意的是，最新研究成果认为北太平洋和北大西洋的台风存在时间和能量都在增加，全世界4－5级台风（飓风）在过去35年内增加了一倍，强台风在西北太平洋和西南太平洋增加的比例比北大西洋大的多。“卡特里娜”飓风对社会经济高度发达的美国产生了重大影响，为此我们不得不思考：面对台风多发和强度不断增强的明显趋势，假想“卡特里娜”飓风在我国登陆将会出现什么局面？其教训和启示值得我们深入分析。

2005年9月6日，温家宝总理对我国防台风工作做出重要批示：“要认真总结近年来我国抗击台风的经验：（1）各级党委和政府高度重视，加强领导；（2）基层组织和基层干部发挥了政治核心和先锋模范作用；（3）军民团结、协作联防，解放军指战员、武警官兵、公安干警发挥了骨干作用；(4)及时准确的气象预报；（5）多年形成的一整套应急预案，特别是及时疏散、撤离群众是避险的重要措施；（6）防灾减灾基础设施得到加强。我们存在的问题是对因暴雨引起的地质灾害尚缺乏有效预防措施，这是造成人员伤亡的主要原因。总结经验、吸取教训对于我们抗击每年都要遭遇的台风袭击，保护人民生命财产安全具有重要意义。”回良玉副总理批示：“请国家防办牵头，会同有关部门和地方客观地分析我国近年来抗击台风的情况，认真总结经验、吸取教训，特别要研究预防台风暴雨所引发的次生灾害问题，与时俱进地推进防灾避险和抗灾救灾工作。”

这次在厦门召开全国防台风工作会议，就是要贯彻国务院领导的批示精神，深入总结2005年国内外防台风工作的经验教训，分析当前我国防台风工作存在的突出问题和面临的严峻形势，与时俱进地提出我国当前和今后一段时间内防台风工作的对策措施，全面提升我国防台风工作水平。下面我讲三点意见：

一、我国防台风工作的主要经验

总体来讲，近几年在我国发生的台风，其风力、降雨强度、影响范围和持续时间等各项指标都排在建国以来登陆台风的前几位，但是由于综合防御能力的不断提高和采取的措施及时有效，大大减轻了台风灾害损失，防御台风工作取得了巨大成就。特别是各地在落实责任制，建设标准海堤，加强预警预报和防汛通信系统建设，编制和完善防台风预案等方面都有显著的进展，防御台风灾害的综合能力有了根本性的提高。防台风工作实现了由被动的、盲目的承受台风灾害，到主动地、有针对性地防御并实现减灾这一重大转折。

总结近年来防台风工作的经验，主要有以下6个方面：

一是坚持党委和政府的坚强领导。党中央、国务院高度重视防台风工作，每次台风登陆前，党和国家领导人亲自批示，对防台风工作提出明确要求。仅今年针对台风防御工作，温家宝总理就批示8次、回良玉副总理批示18次，对台风的监测预报、人员转移、救灾救助、恢复生产等方面作出具体指示，及时指导防台风工作的开展。国家防总提早部署各项防范措施，并及时派出工作组赶赴台风登陆地区指导防台风工作。每当台风登陆前，沿海和内陆有关省市党政主要领导把做好防台风工作当作头等大事来抓，精心组织，全面落实各项防御措施。在今年的台风防御过程中，台风登陆的几个省如福建省卢展工书记、黄小晶省长，广东省张德江书记、黄华华省长，浙江省习近平书记、吕祖善省长，海南省汪啸风书记、卫留成省长等有关省党政领导都亲临防汛指挥部，研究部署各自辖区的台风和暴雨洪水的防御工作。按照国家防总和各省市党委、政府、防汛指挥部的统一部署，各地严格落实各项防汛责任制，靠前指挥，及早行动，全面部署，广泛发动，周密组织。广大干部特别是基层党员领导干部发挥先锋模范作用，日夜奋战在第一线，组织广大群众全力投入防御台风工作。这在中国是一条最重要的经验。

二是坚持统一指挥部门联动的防灾体制。统一指挥、密切合作是做好防台风工作的关键。防台风工作综合性强，涉及部门多，气象、水利、民政、国土资源、海洋、卫生、建设、信息产业、交通、电力、财政、公安、农业、教育等部门多年来按各自的职责分工，在各级政府和防汛指挥部的统一领导和指挥下，团结战斗，通力合作，有效地提高了防御台风灾害的综合能力。台风登陆前，气象部门密切监视台风动向，对台风的生成、走向、强度以及可能的登陆地点等及时做出预报，并向各级政府和有关部门决策提供服务，同时通过新闻媒体向社会发布；水利部门加强水情测报，做好水库、闸坝等水利工程的防守和调度，对危险堤坝采取紧急加固措施，提前预泄腾库迎汛，确保了重要海堤的安全，确保了水库不垮一坝；公安、交通、海洋等部门协助转移安置受台风威胁的群众并实施海上救助；信息产业部门保证信息畅通；建设部门加强高空建筑、架空设施和广告牌等安全检查，及时采取加固、下放或拆除等措施，避免造成人员伤亡；国土资源部门及时安排地质灾害的防御。台风登陆后，各部门及时将工作重点由防御转移到救灾上来。财政部门及时拨付特大防汛和救灾资金；民政部门妥善安置受灾群众的生活，确保灾民有饭吃、有水喝、有衣穿、有房住、有病能医；卫生部门组织调动各地医护人员全力救治受伤群众，抓好灾后防疫工作；电力、城建、信息产业、交通、农业、教育、水利等部门迅速调集力量，组织抢修水毁基础设施，及时恢复灾区正常的生产和生活秩序。统一指挥、部门联动是一条应大力推行的经验。这里我要特别强调统一指挥问题。洪水、台风都有来得快、影响范围广、涉及方面多的特性，光靠哪一家都不行，必须在统一领导、指挥下联动才是最科学的。这几年各省市党委政府充分依靠防汛抗旱指挥部统一指挥，从实践看是十分科学和有效的。

三是坚持加强基础设施建设。我国大陆海岸线总长19429公里，已建海堤13718公里，保护人口5831万人，保护耕地5492万亩，保护区内国内生产总值1.32万亿元。建国以来，在各级政府和广大群众的共同努力下，沿海地区努力建设标准海堤。尤其是近几年来，沿海各地进一步修订完善海堤建设总体规划和分步实施计划，因地制宜地出台了筹集资金的有关政策和办法，海堤达标建设进展较快。据统计，目前我国已建成达标海堤6906公里，其中重点达标海堤5246公里，占重点海堤总长的62.7％。重点海堤的防台风标准也由90年代初的5至10年一遇提高到现在的50年一遇以上。其中，浙江省投资50多亿元建成了近1400公里的高标准海塘，从根本上提高了沿海地区防御风暴潮的能力，在防御强台风中经受住了考验，没有一处标准海塘决堤，充分发挥了工程的巨大作用。福建省开展的千公里海堤、千公里江堤和千库保安等工程体系建设，也经受住了台风的考验，发挥了显著作用。上海市510公里海堤全部达标。广东省投资54亿元对5616座病险水库进行了除险加固，并计划投入18亿元进行危房改造，提高台风威胁区域的民宅抗风能力。总之，基础设施是防台风必要的、必不可少的物质基础，必须给予足够的重视。

四是坚持不断完善预警预报和各项预案。预报预警是取得防台风工作主动权的重要前提。上世纪90年代以前，我国的防台风非工程措施还很薄弱，基层的防汛组织机构不健全，几乎没有防台风预案，卫星云图接收系统没有普及，防汛通信的畅通难以保障。进入90年代后，沿海各地加强了台风监测、预警预报、防汛通信、计算机网络和指挥决策系统等非工程设施建设，初步建成了沿海和海岛自动气象站网、气象卫星遥感监测系统、水雨情监测系统、台风预报预警系统、远程会商决策指挥系统，为科学决策和及时组织群众转移赢得了宝贵时间，在防御台风和暴雨洪水过程中发挥了重要作用。利用国债项目和地方支持，沿海省（区、市）气象部门已配备了23部多普勒天气雷达，提高了台风监测、预报和预警水平。沿海受台风影响的省（区、市）都开展了台风等突发气象灾害预警信号发布工作，以蓝、黄、橙、红等颜色表示台风可能的影响，有效指导群众避险转移。福建省在建立了科学有效的防台风预警体系和覆盖全省陆域面积98％以上的洪水预警报系统、工情远程视频监视系统和雷达监测系统之后，又进一步整合防汛、水文、气象等部门的信息资源，拓展监测项目，延伸监视范围，实现对云情、雨情、水情、风情、工情等的全面监测，并将这些信息资源在福建水利信息网站上发播，实现信息共享。江苏省基本完成了淮河、沂沭泗水系和长江水系洪水预报调度系统建设，省以上报汛站的遥测覆盖率达到80％以上，逐步建成了集防汛通信、计算机网络、信息采集、决策支持系统为一体的防汛指挥系统。这些现代化手段为密切监视台风动向，指挥部署防台风工作发挥了重要作用。

在国家防总和沿海省市防汛指挥部的统一部署下，沿海各地根据台风灾害特点、威胁范围以及工程设施的现状，按照以防为主、防避结合的原则，全面开展了防台风预案的编制和修订工作。对防御台风工作的责任、任务、措施和实施程序等逐一加以规范，初步形成了防台风预案体系。据统计，全国沿海11个省（区、市）中有4个（福建、浙江、上海、海南）由政府批准下发了省级防台风预案；5个计划单列市中有3个（大连、宁波、厦门）批准下发了市级防台风预案。全国受台风直接威胁的492个县市中，有354个县市完成了预案的编制，占总数的72％，其中东南沿海的县市基本上完成了防台风预案的编制。沿海有280个县编制了医疗卫生部门防御台风伤员救护等紧急情况处置预案，269个县编制了交通系统防台风预案，270个县编制了电力设施防台风预案，261个县编制了城乡建设系统防台风预案，233个县编制了防御山洪灾害预案，226个县编制了供水系统防台风预案，219个县编制了防台风海上救护预案等。与去年相比，各项防台风预案的编制有较大进步。其中防台风海上救护预案编制增加了31％，城乡建设系统防台风预案增加了15％。特别是福建与浙江的防台风预案编得全，编得细，编得实，在今年防御台风的过程中发挥了非常重要的作用。

五是坚持以防为主群策群防。“以防为主、防避结合”是防台风工作的基本方针。台风变化多端，突发性强，常常是狂风、暴雨、高潮多灾并发，临时性的抢险不仅难以奏效，而且往往危及抢险人员的生命安全。因此，各地在防台风工作中突出一个“防”字。在台风到来前充分准备，积极防范；在台风到来时，突出一个“避”字，按照防台风预案及时撤离人员，转移物资财产，大大减轻了台风造成的灾害损失，减少了人员伤亡。近年来，台风到来之前紧急转移大量人员已成为一条成功的经验。防御台风紧急转移上百万人已成为防台风的正常情况。福建等省在多年的防台风工作中总结创造出“三转移”的人员转移方法。一是在时间上实行梯级转移。台风逼近时，先限定转移老弱妇幼的时间，再根据风力情况适时转移青壮劳力。二是在地段上实行分段转移。根据台风影响的区域，沿海分南北两段实施不同要求的转移。三是海上、陆上先后转移，先组织海上作业人员转移，再根据暴雨情况实施陆上人员转移。这些措施既保障了群众安全，又避免了人员转移扩大化，避免了无谓的人力、财力和物力的投入，既体现了以人为本的原则，又做到了人员转移的合理安排。今年防台风转移人员总数达743万人，仅防御台风“麦莎”、“泰利”和“海棠”，沿海地区就分别转移163万人、158万人和143万人，有效地减少了人员伤亡。大量转移人，这是新时期防台风工作的新特点，实践证明取得了较好的效果。

近几年来，由于加大了宣传力度，群众的防台风意识和避险自救能力有了较大提高。在台风登陆之前，通过广播、电视、报刊、互联网和手机短信等多种渠道，能够及时有效地向广大群众传播台风预报、预警信息和防台风安全知识，对减少人员伤亡起到了重要作用。

六是坚持军民联防群专结合的抢险救灾机制。在历年来的防台风和抗洪抢险中，人民解放军、武警官兵和公安干警发挥了中流砥柱的重大作用。在关键时刻承担了大量急难险重的任务，发挥了突击队作用。据初步统计，仅今年防台风过程中，全军各部队共出动官兵2.4万余人，民兵预备役人员20万余人，动用车辆机械9000余台次，出动飞机（含直升机）12架，转移疏散群众60多万人。在多年的防台风和抗洪救灾中形成的协作联防、群专结合的抢险救灾机制十分有效。海南、福建、浙江、广东等省海上救护抢险队在海上人员转移、巡逻搜救等方面发挥了重要作用。我国的国情决定必须实行军民联防、群专结合的防台风机制。

二、我国防台风工作存在的主要问题

虽然我国防台风工作取得了巨大成就,但台风灾害造成大量人员死亡、经济损失居高不下的问题仍然突出。近年来，我国台风灾害呈现以下发展趋势。一是随着防台风工程和非工程抗风水平的提高，防御能力越来越强，台风灾害死亡人数呈减少趋势。据统计，1949年至2005年，我国大陆台风灾害共造成34486人死亡，平均每年死亡605人。上世纪50年代每年因台风死亡969人，60年代降到了645人，70、80、90年代分别为409、431、415人，本世纪前6年降到了178人。二是单次台风死亡人数明显减少。2004年14号台风与1956年的12号台风相比，两个台风的量级、时间、破坏力都差不多，但是2004年的14号台风死亡179人，而1956年的12号台风却死亡4945人。三是死亡人数占洪涝灾害死亡人数的比重加大。上世纪70年代台风死亡人口占全年洪涝灾害死亡人口的8％，80年代加大到10％，90年代上升为11％，2004年达到19％，今年截至目前为25％。四是经济损失加重。随着社会经济的发展，台风灾害经济损失明显增加，台风造成的年均直接经济损失由20世纪50年代的不足1亿元，到上世纪80年代急剧上升为数十亿元，进入90年代超过100亿元。上世纪90年代台风造成的直接经济损失占整个洪涝灾害直接经济损失的21％，本世纪前6年台风造成的直接经济损失占整个洪涝灾害直接经济损失的比重增加到30％，其中今年为47％。台风损失在整个洪涝灾害损失中比重加大的直接原因有两个：一是大江大河治理的进度明显加快，而防台风能力的提高相对滞后；二是沿海地区经济高速发展，同样的灾害造成的直接经济损失明显增加。

以上几组数字显示出目前我国抗御台风灾害的综合能力还比较低，防台风任务依然十分艰巨。究其原因主要表现在以下5个方面：

一是防台风工程体系不完善。据统计，我国现有海堤有6812公里没有达到设计标准，占海堤总长的49.7％；重点海堤有2796公里未达标，占重点海堤长度的37.3％。一些地区的海堤还在建设中，而且防御标准参差不齐，没有形成有效的封闭圈。沿海受台风直接影响地区共有水库17475座，占全国水库总数的20.8％，其中尚有病险水库5828座，更为严重的是这些病险水库有超过半数在通讯、交通、备料等方面存在问题。在台风影响期间，小型水库的安全问题更为突出。据统计，在受台风威胁地区中有16650座小型水库，其中病险水库5561座，占小型水库总座数的33.4％。有相当一部分水库存在交通、通信等基础设施薄弱、水雨情测报设施落后、洪水预警与预报系统匮乏等问题，整体报汛及通信预警传输方式单一，手段落后，自动化程度低，水雨情信息无法快速有效传递，遇降雨只能凭经验腾空库容降低水位迎汛，这些问题令人十分担忧。另外，沿海地区一些河流上游控制性工程建设滞后，工程体系尚不完善。防汛经费的严重不足，造成灾后工程设施修复不及时、防御能力降低灾害加重的恶性循环，降低了整体抗灾能力。

二是灾害预报预警监测体系不完善。气象雷达监测网覆盖范围小，不能及时准确掌握台风的影响情况。又由于目前科技发展水平和对台风灾害机理、规律的认识水平的限制，对台风登陆后的路径、影响范围、降雨强度等方面预报难度更大。如在第9号台风“麦莎”影响期间，预报北京市将有200毫米以上的降雨，而实际只有23毫米；河北省唐山市预报潮位将超过警戒潮位2至3米，而实际上最高潮位还没到警戒潮位。

我国山区面积大，中小河流众多，受台风暴雨影响，极易导致山洪暴发和滑坡、泥石流等地质灾害，往往造成大量人员伤亡和灾害损失。近年来，台风灾害造成人员伤亡主要为台风暴雨引发的山洪灾害所致。据统计，今年台风灾害死亡人数353人，其中因山洪、滑坡和泥石流灾害死亡268人，占台风死人的76％。目前我国小流域山洪与地质灾害的监测体系还不够完善，监测点密度不高，山区小流域山洪与地质灾害监测点有限，台风暴雨的定点定量预警预报还难以满足防御山地灾害的实际需求，在发生台风暴雨之前，不得不组织大量人员大范围巡查，提前组织危险区人员撤离。尽管如此，仍然造成大量人员伤亡。

三是防台风社会保障体系不完善。在准确的台风预警预报前提下，坚持以人为本，及时有效地做好灾害威胁地区的人员转移至为关键。台风登陆前，实施大量人员转移已经成为我国防台风工作中减少人员伤亡的有效措施。近年来防台风工作取得突出成绩主要是基于基层组织通过艰苦工作，下大力气采取临时性措施，强制转移大量人员，避免了重大人员伤亡。但是一方面由于对台风规律的认识不足和台风路径及其影响范围的预测困难，因此在人员转移中难以避免地造成群众转移的扩大化，形成财力物力的浪费。还有每次台风登陆前都要转移几十甚至上百万人，几万、十几万船只回港，转移人员种类多，难度大，任务繁重，转移的时机和安置的问题非常棘手。虽然政府在必要时采取了临时性的强制措施，但是这种强制措施缺乏法律依据，不是一种科学、长效的防台风工作机制，有的群众不理解，对立情绪严重。再有，在转移和安置过程中群众发生损失，以及台风造成损失以后对损失的赔付，社会保障等问题则很突出，也使政府加重了负担，衍生出人员安置困难、生产生活受到影响等一系列社会问题。

四是应急预案体系不完善。虽然我国已初步形成了防台风预案体系，沿海有关省市针对防台风的实战情况，对防御台风工作的责任、任务、措施和实施程序等逐一加以规范，并每年都提新要求，不断地修订和完善预案，但是仍然存在着对防台风预案的编制和审批不够重视、预案水平参差不齐、预案的可操作性差等问题。据统计，我国11个沿海省（区、市）虽然都制定了防台风预案，但只有4个省市的省级防台风预案得到政府审批。在沿海492个台风威胁的县市中，仍有138个没有制定预案，已有的防台风预案，也不同程度地存在着预警响应机制、职责分工、运行规程、信息发布、避险引导、人员撤离、应急抢险、灾情统计等方面规范性或可操作性差的问题。

在受台风威胁地区的17475座水库中，有761座水库未编制抢险预案，其中小型水库就占了757座。在已经编制了应急预案的水库、水电站中，仍有以下几个方面的问题：一是部分水库、水电站的防汛预案只涉及电站自身保安问题，而不包括电站下游受威胁地区的应急响应问题；二是预案可操作性不强，部分水库防洪预案未结合实际的水雨情、超标准洪水及其它险情，制定有针对性的应急抢险措施；三是预案审批不规范，部分水电站编制防汛预案后未报相应的防汛指挥机构审批或备案。多数电站是电站制订防汛预案，由电站上级公司进行审批，防汛指挥机构不知晓。

五是防台风基础工作不完善。防台风工作综合性强，涉及面广，一些行业还存在薄弱环节，管理有待加强。如沿海地区房屋建设对抗风能力的要求没有统一标准。房屋倒塌是造成人员伤亡的重要原因。据浙江省统计，1994年的17号台风造成10万间房屋倒塌，1997年的11号台风造成8.5万间房屋倒塌，去年第14号台风造成6.4万间房屋倒塌，死亡的179人，有105人是由于房屋倒塌造成的，占台风死亡人数的58.7％。今年浙江省因台风倒房5.17万间，死亡人员大多是倒房所致。值得注意的是，浙江省倒塌房屋大多是上世纪90年代后建设的新房。目前房屋建设对抗风能力的要求还没有行业标准，不能有效地指导群众建房，为台风防御留下了安全隐患。分析这几年的台风灾害，还有以下问题：有的电力设施抗风能力设计标准偏低。如海南，在台风“达维”登陆后，发生我国首次省级电网瘫痪，第2天恢复了八成，14天才完全恢复；对广告牌等高空设施管理不够规范，多头管理，防台风责任不明确；沿海避难所和避风港建设滞后，海上救助能力不足；城市内涝问题，如今年几次台风造成上海、福州内涝，致使城市的基础设施损失很大。此外，部门之间信息传递不及时，有些信息还无法实现共享等等。所有这些问题都值得重视。

三、采取有效措施，全面提升我国台风防御能力

一个月前，党的十六届五中全会通过了“制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议”，这个建议意义重大。“建议”中明确指出，今后五年是全面建设小康社会的关键时期，在这一时期必须要全面贯彻落实科学发展观，推进社会主义和谐社会建设。建议中还特别强调：“加强各种自然灾害预测预报，提高防灾减灾能力”。我们防台风工作要以党的十六届五中全会精神为指导，明确方针目标，抓住关键与重点，开展扎实有效的工作，以全面提升我国台风防御能力。

防灾减灾能力是衡量政府管理水平的重要指标，是执政能力建设的重要组成部分。随着沿海地区人口的增加和经济社会的高速发展，台风灾害造成人员死亡多、经济损失大的问题将日益突出。我们要按照以人为本的原则，坚持“以防为主，防避结合，全面推进，综合防御”的方针，以“不死人，少损失”为长期奋斗目标。以同等级台风下能逐年减少人员伤亡，减轻经济损失为近期奋斗目标。也就是要有所作为，要结合我国台风的特点和规律，建立一套科学、高效、实用的防台风体系，通过坚持不懈的努力，争取我国的防台风综合能力在每一年度都能有所提高。各地要认真总结近几年防台风工作的经验教训，从工程建设、防台风体制、预案编制、预警预报、宣传教育、预案实施等方面深入分析，结合当地实际情况，因地制宜地推广好的经验，求真务实，分析和解决存在的突出问题，使防台风工作有力、有序、有效的开展。当前应重点做好以下5方面的工作：

第一、进一步加强防台风工作的统一指挥。防台风工作涉及面广，也是一项社会公益事业，需要组织动员全社会各行、各业、各部门和广大群众共同参与。因此，必须充分发挥政府的有效管理职能，充分发挥各职能部门的作用，充分依靠全社会的力量，建立既统一协调，又积极主动，既分工明确，又协同有力的机制。今后需要进一步加强国家防总和各级政府防汛抗旱指挥部对台风防御工作的统一领导、统一指挥职能，进一步明确各级防汛抗旱指挥部统一领导下的成员单位分工负责制，建立统一指挥、部门分工、社会联动的防台风工作机制，有效地发挥全社会的综合防灾能力。回副总理在福建考察防汛抗洪时指出：“福建省委、省政府高度重视，充分信任并发挥了防汛抗旱指挥部及其办公室的重要作用。明确要求防汛抗旱工作（包括防台风工作）由省防汛指挥部统一领导、统一指挥、统一调度，各部门、各单位的防汛抗灾工作统一由省防汛指挥部协调安排，避免政出多门，打乱仗。我认为福建的做法很好，防汛指挥部的职能得到了充分发挥。”回副总理的指示很明确，也很重要，实践也证明这种体制是科学合理的，今后我们要坚定不移地实行强化这个体制。

第二、进一步强化基础设施建设和管理。美国“卡特里娜”飓风虽造成了大量人员伤亡和经济损失。但新奥尔良市堤防是按照防御4级飓风（风速为57.7至68.8米每秒）的标准建设，而我国海堤是按照防御12级台风（风速32.6米每秒）的标准进行设计，如果与“卡特里娜”同等强度的台风登陆我国，产生的严重后果将无法预料。因此，急需加大投入，加快海堤达标建设和病险水库除险加固，建设一条形成闭合圈的达标海堤，全面提高工程设施防御台风的能力。同时，要进一步提高电力、交通、供水、通信等基础设施的防台风抗灾能力。各省要结合实际，加大投入力度，加快海堤达标建设和病险水库除险加固。各地要进一步修订完善海堤建设的总体规划和分步实施的年度建设计划，多渠道、多层次筹措资金，加快海堤达标建设步伐。要进一步完善管理体制，加强海堤工程的管理。各地要进一步落实海堤管理机构、人员和管理经费，加强已建工程的管理和维护，保证工程良好运行，发挥防灾减灾效益。

当今是临海经济时代，有着黄金带之称的沿海地区和河口三角洲，对灾害的敏感性、脆弱性也进一步凸显，容易同时遭受台风等多种灾害的侵袭，产生叠加放大效应。我国沿海地区聚集了大量的经济发达城市，有众多的超大型城市、特大型城市和大型城市，人口密度大，经济产值高，防灾减灾工作意义重大。一方面，由于全球气候变暖海平面不断抬升，造成海防设施防御能力降低，加剧了防御台风灾害的脆弱性。另一方面，由于海堤工程建设的投入不足，工程标准低，数量少的问题更加突出。在防灾社会管理方面存在诸多问题，不协调发展、无序开发、强堵乱建现象严重。针对沿海地区台风倒房多的突出问题，要尽快制定沿海房屋建设防台风标准，规范城市发展和房屋建设。要进一步加强政府的有效管理，采取法律、行政、经济等手段规范防灾减灾工作，采取有效措施，统筹规划，加强对城镇发展、滩涂开发、土地利用、旅游休闲、环境保护等方面的指导与监督，大力开展和规范城镇建设的灾害评估工作。以上所有这些问题各级防汛抗旱指挥部都有责任向同级政府汇报并提出建议。

第三、进一步加强防台风预案体系建设。我国近几年的台风防御取得巨大成就，其中一条重要的经验就是下大力气制定了符合我国防台风特点的预案，并发挥了重要作用。下一步继续完善和落实防台风预案尤为重要，要有针对性地把减少人员伤亡放在首位，对危险房屋、危险地段要逐一调查并登记造册，逐级落实人员避险转移和安置方案，尤其要重视中小型水库的管理和安全度汛。要按照温家宝总理提出的“不漏一处、不存死角”的要求，研究制定防台风预案的编制规则，提高预案的可操作性。各级防汛抗旱指挥部要把制定防台风预案作为当前防台风工作的重要任务，切实抓紧抓好。2007年汛前要全部完成沿海11个省（区、市）省级防台风预案的编制及审批工作。在出台省级防台风预案的同时，请各省市下大力气推动市、县两级防台风预案的编制工作。建设、交通、民政、国土、电力、卫生、渔业、供水、通信等部门，要按照防台风职责分工制定行业防台风预案，争取在明年内建立健全防台风预案体系。同时，要广泛普及防台风知识和防台风预案的宣传，把防台风知识普及到党政机关、中小学校、企事业单位和广大农村，根据经验定期开展防台风预案的落实和演练是必要的，可切实提高群众的防台风意识和避险自救能力。

近年来，每次台风登陆前都要转移大量人员，有时甚至采取了强制措施，但这种强制措施缺乏法律依据，也衍生出一系列社会问题，各省市可以按权限自行研究出台防御台风等紧急情况下强制转移危险地段人员的有关法规或办法，通过不断完善法律法规体系，规范社会和人的活动，努力做到防台风工作有法可依，依法办事。

第四、进一步加强台风次生灾害的防范工作。台风往往带来强降雨引发区域性山洪、滑坡、泥石流等地质灾害。我国是一个多山的国家，山丘区面积约占国土面积的三分之二，聚集了全国56％的人口，全国2100多个县级行政区中有1500多个在山区。根据统计，山丘区约有7400万人不同程度地受到山洪、泥石流、滑坡灾害的威胁。据1950～1990年统计资料，我国洪涝灾害死亡人数共计22.5万人，其中山丘区死亡人数15.2万人，占总死亡人数的67.4％，年均死亡人数3707人。1992～1998年全国每年因山洪灾害死亡人数约为1900～3700人，约占全国洪涝灾害死亡人数的62～69％；1999～2002年山洪灾害死亡人数下降为1100～1400人，但占全国洪涝灾害死亡人数的比例提高到65～75％；2003、2004年山洪灾害分别造成767人和815人死亡，占全国洪涝灾害死亡人数的49％和76％。

近年来我国小流域山洪灾害发生频繁，造成的损失日趋严重，要采取有效措施加以解决。水利部、国土资源部、中国气象局、建设部和环保总局联合编制的《全国山洪灾害防治规划》已上报国务院，待国务院批准后抓紧实施。沿海地区在部署防御台风工作时，要特别注意次生灾害。按照《全国山洪灾害防治规划》的安排，把山洪灾害防治列为重点，把保人的安全放在首位，优先考虑，早见成效。特别要加强暴雨多发区和山地灾害威胁区的预报预警系统建设，落实人员转移和避险方案，减少突发事件造成的人员伤亡。

第五、进一步加强和规范防台风评估工作。今年国家防总对第5号台风“海棠”、第9号台风“麦莎”、第13号台风“泰利”的防御工作进行了评估。华建敏同志在国家防总《关于防御第5号台风工作的评估报告》上批示：“防总对5号台风防御工作的评估报告写得及时、翔实，总结了经验，也指出了问题。所提建议措施切实可行。建议摘登政务情况交流。”建立防台风工作评估制度，目的是总结经验教训，促使尽快建立统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的防台风应急体制与机制，促使加强基础设施建设，促使基础工作到位，以提高防台风工作的应急管理水平。为此，今后请各省都要建立防台风工作的评估制度，在研究台风灾害特点及规律的基础上，结合当地的实际情况，制定客观、科学、规范的评价指标，从台风预报、工作部署、措施实施、救灾救助、灾后恢复等方面对防台风工作的标准加以规范，对防台风工作的实施过程和效果作出客观、准确的评价，并将防台风工作评估纳入政府和部门绩效考核体系。下一步国家防总也要逐步规范灾害评估制度。

同志们，防台风工作事关重大，形势严峻，任务艰巨。我们一定要以对党和人民高度负责的精神，认真贯彻党的十六届五中全会精神，坚持以人为本，落实科学发展观，扎扎实实地做好防台风的各项工作，大力提高我国的防台风工作水平，为社会经济发展提供保障。