王为人

（上海市水务局）

一、今年上海汛情的基本特点

今年是上海近八年来汛情甚为严重的一年， 8、9月份，上海连续遭受“麦莎”、“卡努”两次台风侵袭，影响程度为近八年来之最，两个月降水量高达598.6毫米，占汛期731.6毫米总雨量的82％。

特别是8月上旬的“麦莎”台风，风雨强度大，影响范围广，移动速度慢，持续时间长，给上海防台防汛工作带来了严峻挑战。8月5日至7日严重影响上海期间，市区风力达到8－10级，长江口区和沿江沿海最大风力达10－12级，洋山港海域和东海大桥阵风最大风力达12级以上；全市普遍出现暴雨，局部特大暴雨，市区24小时雨量达155-216毫米，南汇、普陀、静安、徐汇四个区域的过程总雨量均超过300毫米，是近30年来罕见的。由于恰逢天文大潮汛，加上上游江浙地区因暴雨来水剧增，上海遂出现台风、暴雨、高潮和局部洪水“四碰头”，黄浦江水位全面超过警戒线，其中米市渡水位创下4.38米的新纪录。同时，市区内河水位普遍猛涨，苏州河、虹口港、北新泾、虬江、杨树浦港等内河水位均超过历史纪录，致使沿河排水泵站一度被迫停机。

9月11日至12日“卡努”台风来袭时比“麦莎”台风离上海更近，但由于影响半径较小，又正值天文小潮汛，所以上海总体上有惊无险，但台风带来的暴雨、局部大暴雨还是使部分道路出现了严重积水。

二、今年上海防御台风工作的总体评价

在国家防总和上海市委、市政府的高度重视与坚强领导下，全市各级党政干部深入防台防汛一线，各项预案落实到位，基层组织发挥作用，媒体积极引导配合，方方面面通力协作，有效地抵御了台风侵袭，把灾害损失降到了最低限度，取得了大汛小灾的良好成绩，确保了城市平稳正常运转，确保了人民群众生命和财产安全，受到了专程来沪检查指导防台工作的国家防办检查组的肯定和社会公众的好评。评价今年的防台工作，有以下几点体会：

一是坚持“以人为本”，指导方针正确。坚持以人为本是国家防总一直倡导和上海防台防汛工作长期坚持的一条重要指导方针。在今年迎战两次台风期间，温家宝总理、回良玉副总理和陈良宇书记、韩正市长、杨雄副市长更是特别强调，要把确保人民生命安全放在各项防御工作的首位。按照这一方针和对预警信息“宁可信其有、不可信其无，宁可信其大、不可信其小”的高度负责态度，今年汛期创下了上海防汛史上的“两个第一”：即第一次实施了大规模的人员避险转移，“麦莎”台风和“卡努”台风来袭前分别转移一线海塘外和工地临房、危棚简屋内人员21.6万和16.4万人；第一次采取了全市性的停课措施，“卡努”台风袭击时全市中小学校、幼儿园停课一天，并且对因受气候影响未按时上班的职工不作迟到处理。同时，采取了暂停群体性户外活动等措施。由于指导方针正确，战时决策果断，应对措施及时，有效地减少了人员伤亡。这些，都充分体现了党和政府心系百姓安危冷暖的执政为民宗旨。

二是备战动员有力，组织指挥到位。防汛实战和应急反应是对一个地区、一个部门执政能力和管理水平的一种检验。汛前，各级防汛管理部门按照全市防汛工作会议精神，狠抓了各级防汛责任制、防汛安全检查和防汛工程建设和度汛措施的落实，为安度汛期打下了较好基础。汛中，每当汛情特别是台风预警信号发出后，市委、市政府领导都及时批示，亲自动员，并加强具体指导。市委、市政府一声令下，各级党政领导和防汛指挥迅速进岗到位，驻守一线，及时决策，协调调度；各区县、各部门和有关责任人迅速组织力量，抓好各项防御措施的具体落实，保障了全市各项防御准备工作包括面广量大的人员避险转移在24小时内基本到位。灾后，各级党政领导又在第一时间深入基层，深入到市民群众中间，及时组织清理道路、抢排积水、慰问受灾百姓，协调灾后救助，千方百计为民排忧解难，把党和政府的关怀送到了千家万户。这些都充分证明，上海在防汛应急状态下有能力做到迅速动员、有效组织。

三是预报预警及时，宣传引导有效。预警预报的及时、准确是科学决策、紧急动员和有效应对的重要基础。在今年的防台工作中，气象、水文、海洋等部门加强协作，广大领导、专家和工作人员连续奋战，及时会商风情雨情水情，准确地发出了台风、暴雨、潮位、海浪等的预测、预报、预警信息，为全市战前部署、紧急动员赢得了主动。根据汛情预测预报，上海充分发挥各种宣传媒体特别是电视、广播、报纸，以及电子屏幕、手机短信的作用，滚动播发台风预警信息和市防汛指挥部编写的安全提示，增强了市民群众的避险自救和邻里互助意识，台风影响期间道路交通流量和市民出行明显减少。广大新闻记者深入一线，进行全程跟踪采访，发出了大量及时、生动的新闻报道，在宣传和动员社会公众守望相助、共御台风等方面，也发挥了极其重要的引导作用。

四是各方恪尽职守，全市合力抗灾。团结治水、协力防汛是上海长期防台防汛工作中的一条基本经验，也有着优良的传统。特别是在今年抗御两次台风过程中，各区县、各行各业、各条战线按照防汛责任制和工作预案，政令畅通，行动迅速，落实有力。气象、水文、海洋、水务、建设管理、市容环卫、绿化、房地、市政、公安、消防、电力、海事、港口、边防、通信、交通、农业、教育、宣传等部门各司其职，全力以赴。驻沪部队和武警总队始终关注汛情，及时派出官兵，顶风冒雨协助部分地区转移人员、抢排积水。广大市民群众也对防汛防台工作给予了积极的理解、支持和配合，体现出了良好的市民素质。全市军民共同谱写了一曲感人至深的全力御台、团结防汛、合力抢险的胜利凯歌。

五是防汛设施经受考验，防灾效益显著。防汛基础设施是确保防汛防台安全的基础性保障。今年“麦莎”台风对上海的风雨影响比9711号台风要严重得多，之所以能成功抗御台风、暴雨、高潮和局部洪水的侵袭，取得大汛小灾的成绩，很大程度上得益于多年以来，特别是9711号台风以来，上海加大了防汛基础设施建设的力度，基本建成了以千里海塘、千里江堤、区域除涝、市区排水“四道防线”为骨架、以防汛信息化系统为辅助的防汛工程体系，使全市的防汛防台减灾能力有了很大提高。倘若没有这些年的建设，这两次台风造成的灾情还要严重得多。实战证明，上海防汛防台基础设施的设防标准总体上是合适的，但部分地区防台防汛硬件抗御自然灾害能力不强而造成人员、财产损失的问题，已引起高度重视。

三、暴露出的主要问题

尽管全市以最大努力降低了灾害损失，但在自然灾害的侵袭之下，上海还是遭受了17.37亿元的直接经济损失，出现200多条段马路积水、5万余户民居进水、6.52万公顷农田受灾，并且因工棚、房屋倒塌和修理房屋被风吹落等原因造成3人死亡，因电线被风刮断等原因而触电死亡4人。这些损失，更使我们对暴露出的问题和薄弱环节，必须引起高度重视并切实加以改进。

一是各级防汛责任制还需要进一步加强。在防御“麦莎”和“卡努”台风中，上海的防汛组织体系总体上健全并发挥了重要作用，但也暴露防汛应急管理单元化建设还没有达到“进社区、进农村、进企业”的全覆盖目标，在街道、乡镇一级组织作用的发挥上存在不平衡，“条条负主责、块块负总责”的防汛责任制还没有完全做到“横向到边、纵向到底”，进而影响到防汛措施的落实。比如，某大学发生一起工棚倒塌人员伤亡惨剧，真大路一建材仓库发生化学品进水泄漏事故，部分地下车库缺乏防范措施严重进水等，必须引起有关部门和单位的高度重视。

二是防汛基础设施的防御能力尚显不足。突出表现在“挡、排、调、蓄”四个方面，比如在台风“麦莎”影响期间，一线海塘堤外抵御风浪的保滩工程仍显不足，横沙岛海塘甚至出现局部越浪冲刷；黄浦江上游大泖港因水位超过设防标准而发生局部漫堤，朱泾镇、泖港镇严重受涝；黄浦江部分防汛墙存在安全隐患，实际防御能力因海平面上升和地面沉降等影响已较设防标准有所降低，早年建设的208公里市区段中有44段、12公里结构损坏、强度不足，28段、近6公里存在基础不稳和渗漏险情；城镇排水设施建设相对滞后，中心城区规划的281个雨水排水系统，有114个尚未建设，已建成的排水系统中有16个低于一年一遇的标准，在暴雨和特大暴雨情况下，中心城区部分道路和低洼地带经常出现严重积水，给社会秩序和居民生活造成了较大的影响；受河道调蓄和排涝能力所限，在暴雨和高潮双重影响下，内河水位猛涨迫使沿河排水泵站停机，加剧了市区积水，内河多处防汛墙也出现了险情。

三是应急抢险手段还需要进一步加强。各应急抢险队伍除消防部门外，普遍存在抢险装备配置与实际需求不相适应，基本靠人工作业实施抢险。比如，缺少登高、起吊、切割设备，影响对倒伏的大树、构筑物进行及时有效的处置；甚至于除个别区外，绝大多数区县均没有配备适用于暴雨积水情况下的应急指挥车辆。

四是防汛预警及应急响应机制需进一步规范。上海目前实行的黄红黑三色气象预警信号，虽然颁布实施较早，但在实战中也暴露出在不同预警信号下的应急响应还不够规范和全面。特别是基于GIS的网络平台还不完善，灾情信息还不不能在第一时间及时准确地上传；有关服务热线也需进一步梳理，以减轻普通报修电话对防汛应急指挥工作的影响。

此外，在今年汛期还暴露出各级防汛指挥机构，特别是部分区县防汛办人员不齐、素质参差、装备落后的矛盾比较突出；对堵塞下水道、损毁排水设施等违法行为的日常监管和执法、整改的力度需要进一步强化等薄弱环节。

四、今后防台工作的重点和任务

上海地处长江和太湖流域下游，濒江临海，属亚热带季风气候，特定的地理环境和气象、水文条件决定了台风、暴雨、高潮、洪水一直是影响上海安全的主要自然灾害。根据上海防台防汛工作长期性、艰巨性、复杂性的特点，总结抵御今年两次台风的经验，针对存在的突出问题，并引鉴美国新奥尔良市遭受“卡特里娜”飓风袭击的惨重教训，我们将按照温家宝总理、回良玉副总理有关指示精神，以科学发展观为指导，按照突出重点、抓住关键、远近结合的原则，从软件和硬件两个方面，进一步加强上海的防台防汛能力建设。重点抓好以下工作：

1、进一步落实各级防汛责任制，健全防汛组织体系。

按照《中华人民共和国防洪法》、《上海市防汛条例》的规定，进一步完善“块块负总责，条条负主责”的防汛工作行政首长负责制和各级防汛责任制，着重加强防汛工作单元化建设和网格化管理，真正做到防台防汛工作“横向到边、纵向到底”。进一步健全各级防汛组织，落实机构编制，配足配齐人员，加强队伍建设，并充实完善防汛专家库，尽心尽职地抓好各项防汛工作的协调和落实。

2、进一步加大防汛基础设施建设力度，夯实防灾减灾的物质基础。在“十一五”期间，重点加强海塘和防汛墙达标建设、区域排涝控制性泵闸建设、城镇雨水排水系统建设以及河道调蓄能力建设，并把区域骨干水系整治、排水除涝建设与流域防洪规划相结合，适时启动第二轮太湖流域防洪骨干工程建设，巩固、完善、提高本市“四道防线”的整体防御能力。初步安排有四大类21项，通过多渠道、多层次、多元化筹集资金，进一步加大对防汛基础设施建设的投入力度。

3、进一步规范防汛预警和响应机制，提高社会公众的防灾自救意识。按照国家规定的蓝橙黄红四色预警和四级响应的要求，结合上海的实际，进一步完善和规范防汛预警、响应机制，明确相关部门的职责分工、运行规程和工作要求，以及信息发布、避险引导、人员撤离、应急抢险、灾情统计等操作性预案，并形成规范，以提高防汛指挥调度、应急抢险和灾后救助的效率。同时，继续加强防汛知识宣传教育工作，进一步发挥街道、社区等基层组织的作用，提高广大市民的防灾减灾意识和避险自救能力。

4、进一步加强基础性能力建设，提高预警预报和应急管理水平。继续高度重视气象、水文等基础工作，加大对预测、预报、预警设施设备和能力建设的投入，并完善汛情协同会商机制，为防汛指挥决策提供更为可靠准确的依据。大力推进防汛信息采集的自动化、信息传输的网络化、信息处理的实时化、防汛预案的数字化、防汛决策的智能化和防汛指挥的可视化，努力以信息化技术的应用促进防汛工作的规范化、制度化建设，不断提高防台防汛应急管理工作的效能。

5、进一步做好防汛抢险物资储备，提高专业抢险队伍的装备水平。各区县和有关部门结合今年防汛工作特别是两次抗御台风工作的实际，按照即将出台的《上海市防汛抢险物资储备定额》的规定，及时检查和补充、更新各类防汛抢险物资，并进一步落实专业化、高效能的应急抢险队伍，添置必要的抢险救灾装备、器材。市防汛指挥部将对防汛抢险物资以及各类抢险队伍的人员、装备和通讯等信息，逐一核对并实行动态管理。

6、进一步推广农业保险，完善社会保障体系。在进一步加强农业基础设施建设，提高农业抗灾能力的同时，完善灾后政府救助和商业保险补偿机制，探索建立以农户投保为主、政府适当助保为辅的农业保险机制，加大农业保险的推广力度，减少农民的受灾损失，提高生产自救的能力。

7、进一步加强防汛法制建设，提高依法行政水平。《上海市防汛条例》自颁布施行以来，对规范上海的防汛防台工作发挥了巨大作用。根据两年多的实践检验和形势任务的发展变化，针对组织机构、群众转移、物资储备、灾中抢险、灾后救助等新情况、新问题，将适时对现行条例进行修订。同时，各级防汛、水务等部门将继续严格依法行政，加强防汛监管和执法，加大对各类损毁防汛设施行为的查处力度，确保各类防汛设施的完好。